การบริหารภาครัฐแนวใหม่
(New Public Management)
หัวข้อ
1. ความหมาย
2. ความเป็นมาของการเปลี่ยนพาราไดมก์
3. หลักการและสาระสำคัญของ NPM
4. ข้อวิจารณ์ทางทฤษฎี
5. การปฏิรูปราชการของไทย
6. ข้อวิจารณ์
Public Administration
การใช้ทฤษฎีและกระบวนการทางการจัดการ การเมือง และกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่ ออกกฎระเบียบและให้บริการแก่ประชาชนในสังคมของฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ
การศึกษาเกี่ยวกับองค์การของรัฐ นโยบายและโครงการต่างๆ ตลอดจนพฤติกรรมของข้าราชการ (ประจำ) ซึ่งรับผิดชอบหน้าที่การงานเหล่านั้น
กระบวนการและหน่วยงานต่างๆ และบุคลากรของรัฐที่ทำหน้าที่เกี่ยวข้องกับการนำกฎหมายต่างๆที่กำหนดโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ไปปฏิบัติ
การบริหารรัฐกิจ :
ระบบราชการคือ กลไกในการบริหารประเทศ มีลักษณะหลักๆ ดังนี้
โครงสร้างองค์การแบบรวมอำนาจ
สายงานเป็นลำดับชั้นบังคับบัญชา
ยึดกฎระเบียบเป็นหลักปฏิบัติงาน
แยก “ส่วนตัว” ออกจาก “งาน”
ข้าราชการต้องเป็นกลางทางการเมือง
ใช้ระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคล
นิยาม
การบริหาร (Administration) คือ
■ An act of administering
- to manage the affairs of
- to direct or superintend the execution
(Oxford dictionary)
■ Involves...following instructions and service concerned with procedures, with translating policies into action and with office management
นิยาม
การบริหาร (Administration) คือ
■ กระบวนการนำนโยบายที่กำหนดโดยผู้มีอำนาจหน้าที่ไปปฏิบัติให้เกิดผล โดยการแปลงนโยบายให้เป็นแผนงานและกิจกรรม
■ การอำนวยการ (Direct) และควบคุม (Control) ให้การปฏิบัติงานต่างๆ เป็นไปอย่างถูกต้องตามระเบียบกฎหมายที่กำหนดไว้
นิยาม
การจัดการ (Management) คือ
■To conduct, to control the course of affairs by one’s own action, to take charge of (Oxford dictionary)
■ Involves.... (1) the achievement of results with maximum efficiency
(2) personal responsibility by the managers for results being achieved
นิยาม
การจัดการ (Management) คือ
■ การดำเนินการต่างๆเพื่อให้งานบรรลุเป้าหมาย (To get things done)
■ กระบวนการอันประกอบด้วยการวางแผน การจัดองค์การ การสั่งการ และการควบคุม เพื่อดำเนินการให้วัตถุประสงค์ที่กำหนด ไว้บรรลุผลโดยใช้บุคลากรและทรัพยากรอื่นๆ
กระบวนทัศน์ใหม่ของการบริหารรัฐกิจ
Public Management
Managerialism
Market-based public administration
Post bureaucratic paradigm
Entrepreneurial government
New Public Management
ที่มาของการเปลี่ยนแปลง
1. การเปลี่ยนแปลงของปัจจัยแวดล้อมต่างๆในสังคมโลก
2. ความไร้ประสิทธิภาพของระบบราชการ
3. วิกฤตทางเศรษฐกิจ
4. อิทธิพลของแนวคิดเศรษฐกิจเสรีนิยมใหม่ (Neoliberal)
5. แนวคิดทางการเมืองและนิยามใหม่ของการปกครอง
6. พัฒนาการเทคโนโลยีสารสนเทศ
1. Globalization
สภาวะหรือกระบวนการที่ทำให้สิ่งต่างๆได้แก่ ความคิดบรรทัดฐานของสังคม กิจกรรม สินค้าและบริการ เป็นไปในทิศทางเดียวกัน โดยไม่มีขอบเขตด้านพื้นที่ภูมิศาสตร์มาจำกัดและขยายขอบเขตของสิ่งที่เคยคิดและปฏิบัติในระดับพื้นที่หนึ่งมาเป็นระดับโลก
สภาพและปัญหา (1)
การเคลื่อนย้ายเงินทุน
การเคลื่อนย้ายแรงงาน
การเลียนแบบ – ลอกแบบ
อาชญากรรมประเภทใหม่
สภาพและปัญหา (2)
ความเสี่ยงของสังคม – ประเทศ
การรู้เท่าทันโลกาภิวัตน์
การปกป้องตนเอง
การเดินตาม – หาทางเลือกอื่นๆ
2. ปัญหาของระบบราชการ
ขาดประสิทธิภาพ
ประสิทธิผลต่ำ
ค่าใช้จ่ายสูง
คุณภาพต่ำ
ไม่ตอบสนองประชาชน
มุ่งสร้างอาณาจักร
ปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการ
1. ด้านการรวมศูนย์อำนาจ
2. ด้านการจัดส่วนราชการและการแบ่งงาน
3. ด้านพฤติกรรมข้าราชการ
3.วิกฤตเศรษฐกิจ
ปัญหารัฐมีภาระค่าใช้จ่ายสูงมาก เนื่องจากการขยายการให้บริการแก่ประชาชน โดยเฉพาะนโยบายรัฐสวัสดิการและการขยายตัวของระบบราชการตามอายุ
บางประเทศต้องขอความช่วยเหลือจาก IMF
4.แนวคิดเศรษฐกิจเสรีนิยมใหม่
ลดบทบาทของรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะ
การแข่งขันโดยผ่านกลไกการตลาด ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ
รัฐเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันโดยเสรีและใช้รูปแบบอื่นในการจัดทำบริการสาธารณะ
ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ
พฤติกรรมการตัดสินใจของมนุษย์
- หลัก rationality
- หลัก self interest
- หลัก rent seeking
ท้าทายแนวคิดเชิงอุดมการณ์รับใช้สังคม
Rent Seeking
การแสวงหาค่าเช่า – ปัญหาการเอาเปรียบสังคมโดยไม่ชอบธรรม หรือกรณีที่ไม่ได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน แต่อาศัยกระบวนการทางการเมืองหรือการออกกฎหมายเป็นเครื่องมือ.....การแสวงหาค่าเช่าไม่เป็นสิ่งผิดกฎหมาย แต่ก่อให้เกิดปัญหาว่าผลประโยชน์กระจุกตัวในกลุ่มคนบางกลุ่มแต่กระจายภาระต้นทุนค่าใช้จ่ายไปยังคนส่วนใหญ่ในสังคม
ทฤษฎีตัวการตัวแทน (Principle-Agent Theory)
ตัวการ = เจ้าของ ผู้ถือหุ้น
ตัวแทน = ผู้จัดการ / ผู้ได้รับการว่าจ้างให้เป็นผู้บริหารอาจเกิดปัญหาที่ผู้บริหารไม่ได้ดำเนินงานเพื่อผลประโยชน์ของผู้ว่าจ้าง แต่ใช้อำนาจหน้าที่เอาเปรียบหรือฉ้อโกงผู้ถือหุ้น
กลไกการตรวจสอบ = ?
5.แนวคิดทางการเมือง
อุดมการณ์ประชาธิปไตย
สิทธิ เสรีภาพ และความเท่าเทียม
ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม
บทบาทองค์กรและเครือข่ายภาคประชาชน
การเมืองรูปแบบใหม่
การลดบทบาทภาครัฐ – ราชการ
การเพิ่มบทบาทอิทธิพลของกลุ่มทุน
การเพิ่มบทบาทองค์กรประชาชน
การสร้างความสมดุลระหว่างกลุ่มพลัง 3 ขั้ว
การเปลี่ยนแปลงในบริบทของประเทศ
ความต้องการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และเศรษฐกิจระดับโลก
การปฏิรูประบบการเมืองเข้าสู่ระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม
การเพิ่มบทบาทและขยายตัวขององค์กรทางสังคมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ
กพร.,2549
ประชาสังคม
ประชาสังคม เป็นภาครวมของกลุ่มทางสังคมอันหลากหลายต่างๆ ภายในสังคมที่เป็นประชาธิปไตย และภาครวมของกลุ่มต่างๆ เหล่านี้จะเป็นพื้นฐานหรือหลักประกันทางเสรีภาพของสังคมการเมืองแบบระชาธิปไตย ในการบริหารราชการแผ่นดินช่วงปัจจุบัน กระบวนการหรือเครือข่ายประชาสังคมจะเข้ามามีบทบาทในการดำเนินกิจการทางสังคมการเมืองในเชิงของการตรวจสอบสนับสนุนและถ่วงดุลอำนาจระหว่างภาครัฐและระบบตลาดมากขึ้น โดยเฉพาะในด้านกระบวนการนโยบายสาธารณะ ทั้งในส่วนของการให้ข้อเสนอแนะ การเรียกร้องความต้องการ และการแสดงความคิดเห็นต่อนโยบายและผลการดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาล
Governance
นิยามใหม่ของการปกครอง (Government)
การยอมรับบทบาทที่เท่าเทียมกันของทุกภาคส่วนในสังคม
การลดบทบาทของภาครัฐและเพิ่มบทบาทภาคเอกชนและองค์กรประชาชน
เครือข่ายความสัมพันธ์ระหว่างองค์การต่างๆในสังคม แม้ต้องพึ่งพาอาศัยซึ่งกันและกัน แต่ค่อนข้างเป็นอิสระจากรัฐ
6.เทคโนโลยีสารสนเทศ
ทำให้การเผยแพร่ข้อมูลข่าวสาร ตลอดจนการติดต่อสื่อสารทำได้อย่างกว้างขวางรวดเร็ว
ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานซึ่งส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงระบบและกระบวนงานอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน
เกิดสังคมข่าวสาร (Information Society)
ความรู้ คือ อำนาจ
อำนาจไม่ถูกผูกขาด
แนวคิดหลักของ New Public Management
Good Governance
Managerialism
Entrepreneurial Government
Post Bureaucratic Organization
Good Governance
“การดำ เนินกระบวนการนโยบายสาธารณะ (PublicPolicy) อย่างเปิดเผย คาดเดาได้ และเห็นแจ้ง (ซึ่งคือกระบวนการที่โปร่งใส) ; การมีระบบราชการ (Bureaucracy) ที่สำนึกในจิตวิญญาณแห่งอาชีพ การมีรัฐบาลที่เป็นฝ่ายบริหารที่มีค ว า ม รับ ผิด ช อ บ เ กี่ย ว กับ ก า ร ก ร ะ ทำ ข อ ง ต น เ อ ง(Accountability) ; และมีประชาสังคม (Civil Society) ที่เข้มแข็งและมีส่วนร่วมในกิจกรรมสาธารณะ ; และทั้งหมดนี้เคารพต่อการปกครองโดยหลักนิติธรรม (Rule of Law)” World Bank
Good Governance
ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพ : ปรับปรุงด้านงบประมาณ บุคลากรและการตรวจสอบ
ระบบกฎหมายและศาลที่เป็นอิสระและวางใจได้ (The reliable and independent judiciary and law enforcement) มีการกระจายอำนาจและตอบสนองประชาชน
ระบบบริหารที่รับผิดชอบต่อประชาชน (Accountability and Responsibility)
เปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใส เพื่อให้สาธารณชนได้ถกเถียงประเด็นนโยบายและลดความเสี่ยงของการคอร์รัปชั่น
(World Bank, 1992)
Good Governance
“การแบ่งปันและการจัดการทรัพยากรต่างๆ เพื่อตอบสนองต่อปัญหาของส่วนรวม การจัดการปกครองที่ดีจะมีลักษณะของการมีส่วนร่วม ความโปร่งใส ความรับผิดชอบเกี่ยวกับการกระทำของตนเอง การปกครองโดยหลักนิติธรรม ความมีประสิทธิผลและความเที่ยงธรรม” UNDP
Good Governance
มีความชอบธรรมทางการเมืองและถูกตรวจสอบได้
มีอิสระในการตั้งสมาคมและมีส่วนร่วม
มีระบบกฎหมายที่เป็นธรรมและวางใจได้
มีระบบบริหารราชการที่ถูกตรวจสอบได้
มีเสรีภาพด้านการแสดงความคิดเห็นและด้านข้อมูลข่าวสาร
การจัดการภาครัฐที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
มีความร่วมมือกับองค์การภาคประชาสังคมต่าง ๆ
(OECD, 1995)
Managerialism
การเน้นความจำเป็นของการใช้วิธีการจัดการแบบเอกชนมาใช้กับภาครัฐในเรื่องการเงิน บุคลากร เทคโนโลยี เพื่อให้เกิดผลลัพธ์อย่างมีประสิทธิภาพ ประหยัด และคุ้มค่า
(Efficiency, Effectiveness and Economy)
Management Approach
มุ่งผลสัมฤทธิ์ ผลลัพธ์ และผลผลิต
เน้นลูกค้า – ผู้รับบริการ
กำหนดวัตถุประสงค์และจัดการผลการปฏิบัติงาน
โครงสร้างที่กะทัดรัดและแนวราบ
ใช้รางวัลและการลงโทษเป็นเครื่องมือ
หน้าที่ของ Management
1. วางกลยุทธ์
- กำหนดวัตถุประสงค์และจัดลำดับความสำคัญ
- วางแผนการปฏิบัติในรายละเอียด
2. จัดองค์ประกอบภายใน
- จัดระบบงานและคนทำงาน
- บริหารงานบุคคล
- ควบคุมการปฏิบัติงาน
3. จัดการความสัมพันธ์กับผู้เกี่ยวข้องภายนอก
- หน่วยงานภายในระบบเดียวกัน
- องค์กรอื่นนอกระบบ องค์กรอิสระต่างๆ
- สื่อมวลชนและสาธารณชน
Entrepreneurial Government
Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector David Osborne and Ted Gaebler
หลักการ 10 ประการ
1. Catalytic Government : Steering Rather Than Rowing
2. Community – Owned Government : Empowering Rather Than Serving
3. Competitive Government : Injection Into Service Delivery
4. Mission – Driven Government : Transforming Rule – Driven Organization
5. Results -Oriented Government : Funding Outcomes, Not Inputs
หลักการ 10 ประการ
6. Customer – Driven Government : Meeting The Needs of The Customer, Not The Bureaucracy
7. Enterprising Government : Earning Rather Than Spending
8. Anticipatory Government : Prevention Rather Than Cure
9. Decentralized Government : From Hierarchy To Participation And Team Work
10. Market – Oriented Government : Leveraging Change Through The Market
Post Bureaucratic Organization | |
องค์ก์การแบบระบบราชการ | Post-Bureaucratic Organization |
รวมศูนย์อำนาจการบริหาร ยึดกฎระเบียบเป็นเป้าหมาย รับผิดชอบเป้าหมายหน่วยงาน นโยบายกำหนดขอบเขตงาน ทำงานเชิงรับ ไม่ผิดก็ถูก ให้ความสำคัญกับผู้บริหาร ต้องการความมั่นคงในงาน มุ่งรักษาเสถียรภาพ ให้รางวัลกับบุคคล ประเมินผลงานเพื่อควบคุม | กระจายอำนาจให้ผู้ปฏิบัติ ผลงานเป็นเป้าหมาย รับผิดชอบเป้าหมายองค์การ ลูกค้ากำหนดขอบเขตงาน ทำงานเชิงรุก มีคำตอบหลายแบบ ให้ความสำคัญกับผู้ชำนาญการ ยอมรับการเปลี่ยนแปลง ใช้การเปลี่ยนแปลงให้เป็นโอกาส ให้รางวัลแก่กลุ่ม ประเมินผลงานเพื่อปรับปรุงและพัฒนา |
Good Managerial Approach
การบริหารเชิงกลยุทธ์ – มุ่งผลสัมฤทธิ์ (3 E’s)
โครงสร้างองค์การแบบกระจายอำนาจสู่จุดปฏิบัติการ
ความยืดหยุ่นในการจัดการและปฏิบัติงาน
ให้อำนาจเพียงพอกับความรับผิดชอบเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ
สร้างสิ่งแวดล้อมให้มีการแข่งขันภายในองค์การ
สร้างระบบการรายงานผลที่โปร่งใสและการตรวจสอบได้
วางระบบงบประมาณที่สนับสนุนการเปลี่ยนแปลง
(Holmes and Shand, 1995)
องค์ประกอบของ NPM
1. ใช้มืออาชีพมาจัดการ (Professional management)
2. กำหนดมาตรฐานและตัวชี้วัดการปฏิบัติงานที่ชัดเจน
3. มุ่งควบคุมที่ผลลัพธ์ (Outputs) มากกว่าวิธีการ
4. แตกองค์การให้เล็กลงเป็นหน่วยงานย่อยเพื่อประสิทธิภาพ
5. ใช้การแข่งขันผลักดันให้เกิดมาตรฐานที่ดีขึ้นและต้นทุนต่ำลง
6. ใช้วิธีการของธุรกิจเอกชน
7. เน้นวินัยและความประหยัดในการใช้ทรัพยากร
(Hood, 1991)
สาระสำคัญของ NPM
การเปลี่ยนแปลงหลักการบริหารที่เน้น input และ process เน้น output และoutcome
การสร้างระบบการวัดผลงาน การกำหนดตัวชี้วัด และมาตรฐาน
มีโครงสร้างองค์การที่กะทัดรัด แบนราบ เป็นอิสระ แทนความใหญ่โต รุ่นร่าม
สร้างสายสัมพันธ์แบบสัญญา(จ้าง)มากกว่าสายการบังคับบัญชา
ใช้กลไกการตลาดในการจัดทำบริการสาธารณะ (แปรรูป,จ้างเหมา ฯลฯ)
เส้นแบ่งระหว่างภาครัฐและเอกชนไม่ชัดเจน เนื่องจากความสัมพันธ์แบบเป็นหุ้นส่วนมีมากขึ้น
ค่านิยม เช่น หลักสากล เสมอภาค มั่นคง ลดความสำคัญให้กับประสิทธิภาพ
Pollit, 2001
การปฏิรูปการจัดการภาครัฐ
(Public Management Reform)
1. การยกระดับผลการปฏิบัติงานของภาครัฐ โดยการปรับปรุงการบริหารงานบุคคล การบริหารการเงินและงบประมาณเทคโนโลยีการบริหาร โดยใช้หลักการกระจายอำนาจให้ผู้ปฏิบัติ การผ่อนคลายกฎระเบียบ การรับฟังความต้องการของลูกค้า
OECD,1991
การปฏิรูปการจัดการภาครัฐ
(Public Management Reform)
2. การนำวิธีการจัดการของเอกชนมาใช้ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพส่งเสริมให้มีการแข่งขัน และลดการผูกขาดในการจัดทำบริการสาธารณะ การจัดหาพัสดุ การจ้างเหมาเอกชน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
OECD,1991
เครื่องมือการบริหารจัดการ
1. การบริหารเชิงกลยุทธ์
2. การจัดการไม่ใช่การบริหาร
3. เน้นผลสัมฤทธิ์
4. การปรับปรุงการบริหารงบประมาณ
5. ความยืดหยุ่นในการจ้างงาน
6. ความยืดหยุ่นในการจัดองค์การ
7. การใช้สัญญาจ้าง
8. การใช้วิธีการจัดการแบบธุรกิจ
9. การแยกแยะระหว่างผู้ซื้อกับผู้จัดหา
10. ความสัมพันธ์กับประชาชน
11. ความสัมพันธ์กับฝ่ายการเมือง
12. การแปรสภาพเป็นเอกชน
บทวิพากษ์
1. ฐานทฤษฎีเศรษฐศาสตร์
2. ฐานการจัดการภาคธุรกิจ
3. ลัทธิเทเลอร์ (Neo – Taylorism)
4. เป็นการเมือง
5. ลดพันธะรับผิดชอบ
6. ปัญหาจริยธรรม
7. ปัญหาการนำไปปฏิบัติ
การปฏิรูประบบราชการของไทย
ยุคก่อน พ.ศ.2544
พ.ศ.2544 – ปัจจุบัน
แนวทางการปฏิรูประบบราชการ
แนว NPM
- Managerialization
- Marketization
ประชาธิปไตยแนวใหม่
- Democratization
- Rule of Law
มาตรการ
1. การปรับเปลี่ยนการทำงานให้ทันสมัย
2. การปรับให้เข้าสู่ระบบตลาด
3. การเปิดระบบราชการสู่กระบวนการประชาธิปไตย
แนวทางการปฏิรูปราชการของนายกรัฐมนตรีปัจจุบัน
ให้ประชาชนเป็นศูนย์กลาง (citizen-centered) และยึดประโยชน์สุขของประชาชนเป็นหลัก
คิดเชิงกลยุทธ์ มุ่งไปข้างหน้า (future-oriented) และเปิดมุมมองให้กว้าง(outside-in approach)
บริหารงานบนมาตรฐานขององค์ความรู้และข้อมูลสารสนเทศ
ทำงานเชิงรุก กล้าคิด กล้าทำ ท้าทาย ไม่ติดยึดกับรูปแบบเดิมเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้น
แนวทางการปฏิรูปราชการของนายกรัฐมนตรีปัจจุบัน
ยึดหลักบูรณาการ ไร้พรมแดนของหน่วยงาน (boundaryless)
มีเป้าหมายในการทำงาน สามารถวัดผลสำเร็จได้อย่างชัดเจน
เน้นความรวดเร็ว เพื่อให้สามารถแข่งขันได้ (economy of speed)
เรียนรู้อย่างต่อเนื่อง ปรับตัวให้ทันโลก ทันสมัย
แสวงหาและใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีสมัยใหม่
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น