pa715 สรุปของอาจารย์ วัลลภ

PA 715

นโยบายสาธารณะ  หมายถึง มาตรการที่รัฐหรือหน่วยงานของรัฐ จัดให้มีขึ้น เพื่อเจตนาที่จะแก้ไขปัญหาของบ้านเมือง

สิ่งที่รัฐบาลไม่เลือกกระทำ  เช่น

1.               โรงไฟฟ้านิวส์เคลีย

2.               หวยบนดิน

3.               คาซิโน

4.               ภาษีมรดก

5.               สิทธิบัตรยา

6.               จดทะเบียนโสเภณี

นโยบาย (Policy) มี 3 ขั้นตอน

1.               การกำหนดนโยบาย  (Policy  Formulation)

2.               การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementations)                         วงจรนโยบาย Policy Cycle

3.               การประเมินนโยบาย(Policy Evalution)

การกำหนดนโยบาย  (Policy  Formulation)

1.               นโยบาย

2.               แผน

3.               แผนงาน

4.               โครงการ/กิจกรรม

ปัญหานโยบายสาธารณะ

ความจริง ปัญหา หรือ  problem หมายถึง ประเด็น หรือ issue เชิงสาธารณะที่ประชาชนให้ความสนใจ

รูปแบบของนโยบายสาธารณะ

-                    เป็นสิ่งที่ต้องทำให้ประชาชน อย่างเป็นธรรม (Equity) คือการที่รัฐสามารถเลือกปฏิบัติได้ แต่การเลือกปฏิบัติจะต้องเป็นคุณแก่สังคมส่วนใหญ่ เช่น การจัดเก็บภาษี บัตรทองรักษาทุกโรค ฯลฯ

-                    ความเสมอภาค  คือ  ความเท่าเทียมกัน (Equality) เป็นเป้าหมายสูงสุดของผู้กำหนดนโยบาย

-                    นโยบายสาธารณะต้องมีข้อผูกพันทางกฎหมายต่อบุคคลในสังคม ทำให้แตกต่างจากนโยบายโดยทั่วไป

-                    แต่ขณะเดียวกัน เช่นนโยบายบริษัท ถ้าสังคมไม่ปฏิบัติ ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย

-                    การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ มีรัฐเท่านั้นมีอำนาจที่จะหน่วงเหนี่ยว คุมขัง บุคคลได้ เมื่อบุคคลนั้นไม่ปฏิบัติตามนโยบาย

-                    นโยบายสาธารณะอาจออกมาได้หลายรูปแบบ เช่น แผนสภาพัฒน์ ฯมาตรการ  กฎ ระเบียบ แผน แผนงาน โครงการ ฯลฯ 

-                    นโยบายสาธารณะมีหลายระดับ เช่น รัฐธรรมนูญ  พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด  กฎกระทรวง

-                    รูปแบบของนโยบาย

    นโยบายที่เป็นระเบียบกฎเกณฑ์ (regulatory policy)  มาตรการบังคับให้โรงงานอุตสาหกรรมจ่ายภาษีที่เป็นผลเสียต่อส่วนรวม

    นโยบายจัดสรรทรัพยากร (distributive policy) ในสังคม เช่น การกำหนดเรื่องที่ดิน สาธารณสุข (หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า) เช่น โฉนดชุมชน บัตรทอง

    นโยบายจัดสรรทรัพยากรใหม่ (redistributive policy)  รัฐจัดการกระจายการให้บริการที่จำเป็น รัฐดึงเอาเรื่องบางเรื่องมาจัดสรรใหม่เพื่อให้เกิดความทั่วถึง เป็นธรรม เช่น ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ ภาษีมรดก ภาษีทรัพย์สิน(เน้นไปบีบคนมีที่ดินทรัพย์สินมากๆกระจายให้เกิดความเสมอภาค)  ปฏิรูปที่ดิน ฯลฯ

    นโยบายจัดโครงสร้างสถาบันใหม่ (constituent policy) หรือ นโยบายเชิงสัญลักษณ์ (symbolic policy)  เช่น องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แปลงสินทรัพย์เป็นทุน

ผลของนโยบายสาธารณะ  ผูกพันต่อทุกบุคคลในสังคม  ทำให้แตกต่างจากนโยบายทั่วไป

นโยบายสาธารณะที่สำคัญ

·        การเมือง(ยุบสภา  เลือกตั้งใหม่ รัฐประหาร การปฏิวัติโดยมวลชน)

·        เศรษฐกิจ น้ำมันขึ้นราคา ปาล์ม น้ำตาล ไข่ ข้าวยากหมากแพง เงินเฟ้อ

·        สังคมยากจน ยาเสพติด การพนัน (หวยหุ้น หวยเสียว)

·        พลังงาน (น้ำมัน ก๊าซ นิวเคลียร์ พลังงานทดแทน พลังงานทางเลือก)

·        เทคโนโลยี่ 3G  4G

·        รัฐสวัสดิการ/ประชานิยม (Social welfares )

·        สาธารณสุข(แท้งเสรี การุณยฆาต อุ้มบุญ stop teen mum)

·        การศึกษา (การปฏิรูปการศึกษา รอบ 2 เด็กไทยยิ่งฉลาดน้อยลง IQ 91 สูงสุด 110 )

·        ความมั่นคง (ความรุนแรง  3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ การทำสงครามกับเพื่อนบ้าน)

·        การทุจริต คอรัปชั่นของมักการเมืองและข้าราชการ (การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ) เช่น ใต้โต๊ะ บนโต๊ะ 30 %

รัฐสวัสดิการกับประชานิยม

ประเด็น problem	ประชานิยม Populism	รัฐสวัสดิการ Social welfares
1.          ปรัชญา	สร้างคะแนนนิยม	รับรองสิทธิขั้นพื้นฐานในการพัฒนาศักยภาพของ ประชาชน
2.          ระบบเศรษฐกิจ	รัฐแทรกแซงทุกนโยบาย	ใช้กลไกตลาด
3.          นโยบายความยากจน	ประกาศชัดเจน	ไม่ประกาศชัดเจน
4.          กลุ่มเป้าหมาย	กว้างกว่าคนจน	ครอบคลุมทุกคน
5.          บทบาทของรัฐ	มาก (โดยเฉพาะการหาเสียง)	มีบาทบาททุกเรื่องที่เกี่ยวกับสวัสดิการสังคม
6.          ภาระต่องบประมาณ	ภาระมาก,และมักมีภาระการคลังผูกพันต่อเนื่อง	ภาระมาก
7.          ความยั่งยืน	ขึ้นลงตามกระแสการเมือง	มีกรอบบริหารที่ทำให้ระบบสวัสดิการถาวร แต่ในระยะยาวถ้าไม่รอบคอบ ประเทศอาจล้มละลาย
8.          บทบาทของ   ประชาสังคม	ไม่ชัดเจนแล้วแต่ความสัมพันธ์กับรัฐ	มีส่วนในการจัดการ
9.          บทบาทภาคธุรกิจ	ไม่ปรากฎ	มีบทบาทปานกลาง
10.    ผลสำเร็จในอนาคต	เป็นครั้งคราว	ลดได้ถาวร
11.    ผลเชื่อมโยงกับการกระจายรายได้	เป็นผลจากความเหลื่อมล่ำในการกระจายรายได้ (ผู้มีรายได้น้อยมักได้รับประโยชน์มากกว่ากลุ่มอื่น	แนวคิดและวิธีดำเนินการมีส่วนแก้ปัญหาการกระจายรายได้
ประเด็นที่น่าสนใจ	ประชานิยม Populism	รัฐสวัสดิการ Social welfares
เป้าหมาย	เน้นความเป็นธรรม	เน้นความเสมอภาค
ภาระผูกพันงบประมาณ	ภาระน้อยกว่า	ภาระมากกว่า
มาตรการด้านภาษี	เก็บภาษีน้อย	เก็บภาษีสูง  :  กลุ่มแสกนดิเนเวีย  vat สูงถึง 20 %  ระบบการศึกษา ยุโรป ฟรีทั้งหมด กลุ่มยุโรป สรุปเก็บภาษี สแกนดิเนเวีย 52 % ของ GDP ยุโรป 49 % ของ GDP ไทย 17 % ของ GDP

ประชากรไทยทั้งหมด  65.4  ล้านคน

                ผู้เสียภาษีจริงๆ       6  ล้านคน

                Free rider               40  ล้านคน

ตัวแบบนโยบายสาธารณะ 7  ตัว

l  ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model) นโยบายสาธารณะเกิดขึ้นจากสถาบันทางการเมืองที่เป็นทางการ

l  ตัวแบบกลุ่ม (Group Model) นโยบายสาธารณะเกิดขึ้นจากผลการต่อสู้ระหว่างกลุ่มในสังคม

l  ตัวแบบเชิงระบบ (System Model) นโยบายสาธารณะเกิดขึ้นจากการกลั่นกรองของระบบการเมือง

l  ตัวแบบชนชั้นนำ (Elite Model) นโยบายสาธารณะเกิดขึ้นจากการชี้นำของชนชั้นนำในสังคม 

l  ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game theory Model) นโยบายสาธารณะในฐานะทางเลือกที่สมเหตุสมผลในสถานการณ์การแข่งขัน

l  ตัวแบบส่วนเพิ่ม (Incremental Model) นโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่แตกต่างจากอดีต

l  ตัวแบบเหตุผล (Rational Model) นโยบายสาธารณะเป็นผลจากการพิจารณาทางเลือกต่างๆ ที่มีเหตุมีผล ส่งผลดีต่อประชาชนมากกว่าผลเสีย

ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model)

Group Model  เกิดการต่อรองจากกลุ่มต่างๆ ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบาย ทำให้เกิดความสมดุล เช่นกลุ่มทุนที่เป็นนายทุนใหญ่อัดฉีดเงินมหาศาลเพื่อรักษาผลประโยชนของตนเอง ออกก.ม.ช่วย  เช่นกลุ่ม CP

Elite Model  เกิดจากลุ่มคนชั้นนำไม่กี่คน คิดนโยบายขึ้นมาเพื่อนำมาปฏิบัติ  แล้วเกิดผลดีมากมาย เช่น 30 บาทรักษาทุกโรค Otop

Incremental Model กลุ่มนี้นำนโยบายเดิมที่ดีดีมาต่อยอด  เรียกว่า นโยบายส่วนเพิ่ม  เพื่อผลประโยชน์ของประชาชน เช่น Otop , 30 บาทรักษาทุกโรค (ที่เก็บเพื่อ ให้รู้คุณค่า การรับผิดชอบ กันการทิ้งยา  เพราะเป็นจิตวิทยา

Game Theory Model  กลุ่มนี้มีแนวคิด นำไปใช้ในนโยบายสาธารณะ เช่น  การทหาร และการต่างประเทศ ตัวอย่างเกมส์ รัสเซียนรูเลต เกมส์ขับรถชนกัน  ใช้ความเสี่ยงและความตายเป็นเดิมพัน เอาไปขู่ทางด้านความมั่นคง  การเจรจาจะต้องเป็นฝ่ายเหนือกว่า จึงจะเกิดอำนาจต่อรอง

System Model   ปัจจุบันนิยมใช้มาก

ตัวแบบในการนำนโยบายไปปฏิบัติ  มี  6 ตัว

ขั้นตอนของการนำนโยบายไปปฏิบัติ
1.ขั้นตอนของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับมหภาค  แบ่งเป็น 2 ขั้นตอนหลัก
                ขั้นตอนที่ 1  ;  ได้แก่ขั้นตอนการแปลงนโยบาย  ออกเป็นแนวทางปฏิบัติ  หรือออกมาในรูปแบบแผนงาน  หรือโครงการแล้วแต่กรณี
                ขั้นตอนที่ 2 ;  เป็นขั้นตอนในการทำให้หน่วยงาน  ในระดับท้องถิ่นยอมรับแนวทาง แผนงาน  โครงการ  หรือผลของการแปลงนโยบายนั้นไปปฏิบัติต่อไป

2.   ขั้นตอนที่ 2 การนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับจุลภาค       แบ่งย่อยออกเป็น 3 ขั้นตอนหลักคือ
                ขั้นตอนที่ 1 ; ขั้นตอนระดมพลัง  เป็นขั้นตอนที่หน่วยงานท้องถิ่นจะต้อง ดำเนินการใน 2 กิจกรรม                         
                                                1.การพิจารณารับนโยบาย
                                                2.การแสวงหาความสนับสนุนในนโยบายจากท้องถิ่น
                ขั้นตอนที่ 2 ;  เป็นขั้นตอนการปฏิบัติ  ซึ่งครอบคลุมถึงกระบวนการใน การปรับเปลี่ยนโครงการที่ได้มีการยอมรับแล้ว  ออกมาในรูปของการปฏิบัติจริง
                ขั้นตอนที่ 3 ; ได้แก่ขั้นตอนการสร้างความเป็นปึกแผ่นหรือความต่อเนื่องครอบคลุมไปถึงการแสวงหาวิธีการที่จะทำให้นโยบายนั้นถูกปรับเปลี่ยนและได้รับการยอมรับ  เข้าเป็นหน้าที่ประจำของผู้ปฏิบัติ

•                    ตัวแบบที่ยึดหลักเหตุผล

•                    ตัวแบบทางด้านการจัดการ

•                    ตัวแบบทางด้านการพัฒนาองค์การ

•                    ตัวแบบกระบวนการของระบบราชการ

•                    ตัวแบบทางการเมือง

น้นการวางแผนและควบคุมเป็นหลัก  ถ้าไม่วางแผนล้มเหลวแน่นอน

•                    ตัวแบบเชิงบูรณาการ

ตัวแบบการยึดหลักเหตุและผล (Rational Model)

1.  ความไม่ชัดเจนของนโยบายและเป้าหมาย (In clarity)   : เช่นนโยบายการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เป็นนโยบายที่เขียนไว้กว้างๆ และมักจะล้มเหลว

2. ความไม่สามารถกำหนดภารกิจและการมอบหมายงานที่ไม่ชัดเจน (Mission / Assignment)  : ไม่มากไม่น้อยจนเกินไป

                3. ขาดความเป็นมาตรฐาน (Standardization)  :  ไม่มีข้อกำหนดมาตรฐาน , นโยบายสาธารณสุขประสบความสำเร็จเพราะมีคู่มือปฏิบัติที่ดี

4. ขาดการติดตามผล (Monitoring / Evaluation)  :  ต้องมีการรายงาน    ความก้าวหน้า  เช่นโครงการพระราชดำริ ที่ประสบความสำเร็จเพราะพระองค์    ท่านทรงเดินทางไปตรวจและติดตามผลตลอด

5.  ความล้มเหลวในกระบวนการ (Reward / Punishment)  :  การให้คุณให้โทษ   เช่นทำไปก็ไม่ได้ความ  ไม่ประสบความสำเร็จก็ควรจะหยุดโครงการ

ตัวแบบทางด้านการจัดการ (Management Capacity Model)

1.โครงสร้าง (Organization / Structure)  :  โครงสร้างหากใหญ่เกินไปจะทำให้การประสานงานและการเชื่อมโยงล่าช้า  ต้องทำเป็นมหาชน

2.คน (Personal)  : ให้ประชาชนนำนโยบายไปปฏิบัติช่วยราชการ (Citizen Co- operation)  คนไม่พอ,คนไม่มีคุณภาพ,ไม่มีการนำคนไปใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่  

3.ไม่มีสถานะในการกระจายรายได้ลงไป (Budget  Allocation Adequacy) พอเพียง  :  ปัจจัยสำคัญต้องเรียกร้องให้มอบอำนาจลงมาจากบนลงมาล่าง

4.สถานที่ (Location / Office / Facilities)  : นโยบายจะประสบความสำเร็จได้ต้องมีความพร้อมด้านสถานที่,  ความสะดวก-สบาย, เข้าออกง่าย, มีถนนผ่าน

5.หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (Number of Agencies) :  การที่จะนำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จอีกประการหนึ่งคือปัจจัยกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

ตัวแบบทางด้านการพัฒนาองค์การ

 

ลักษณะ   ผู้นำหมู่ มีผู้นำผลัดเปลี่ยนหมุนเวียน ไม่มีข้อขัดแย้ง ทุกตัวมองเห็นกันตลอดเวลา ตัวใดถูกยิง ก็จะมีอีก 2 ตัวช่วยกัน ดูแลช่วยเหลือตามที่สามารถช่วยได้

Bison theory ความป่าไบซัน

ความ ไบซัน  ทำงานเป็นทีมใหญ่  ทีมเวิร์คที่มีพลัง  มีความเชื่อผู้นำ

เกิดเป็นทฤษฎี ควายบิน ( flight of the buffalo)  ของ James A. Belasco การเลือกผู้นำ สามารถใช้ได้ 2 แบบแล้วแต่สถานการณ์ เรียกว่า  แบบควายผสมห่าน เช่น ประเทศ

ตัวแบบทางกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Process Model)

ในการนำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จได้ต้องมีปัจจัยต่อไปนี้คือ :-

1.  ระดับความเข้าใจสภาพความเป็นจริงในการให้บริการ  :  นโยบายจะสำเร็จหรือล้มเหลว  ไม่ใช่เรื่องของการบริหารทีมีประสิทธิภาพหรือขาดประสิทธิภาพ หากแต่ขึ้นอยู่กับผู้กำหนดนโยบายหรือผู้บริหารเข้าใจว่า  สภาพความเป็นจริงของการปฏิบัติเกิดขึ้นในลักษณะใดมากกว่า

2.  ข้าราชการ  :  การยัดเยียดนโยบายใหม่ๆ ที่จะไปมีผลกระทบวิถีชีวิตประจำวันของข้าราชการมักจะไร้ผล นอกเสียจากข้าราชการหรือ            ผู้ปฏิบัติจะยอมรับหรือปรับนโยบายแนวทางปฏิบัติเหล่านั้นเข้าเป็น          ส่วนหนึ่งของหน้าที่ประจำวันเอง

Michael Lipsky กล่าวว่า ข้าราชการที่มีหน้าที่ติดต่อใกล้ชิดประชาชน หรือ Street Level Bureaucrat  สามารถใช้วิจารณญาณในการปฏิบัติหน้าที่ของตน โดยที่ผู้บังคับบัญชาไม่สามารถควบคุมได้  การยัดเยียดโครงการใหม่ๆ ที่จะไปมีผลกระทบต่อวิถีชีวิตประจำวันของข้าราชการเหล่านี้มักจะไร้ผล

                 Jame D. Sorg   ได้แบ่งพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติระดับล่างออกเป็น 4 รูปแบบ

                1. พวกตั้งใจทำตาม  และทำตามสำเร็จ (Intentional Compliance)

                2. พวกตั้งใจทำตาม และทำตามไม่สำเร็จ (Intentional Non-Compliance)  โง่แต่ขยัน

                3. พวกตั้งใจไม่ทำตาม และไม่ทำตามสำเร็จ (Unintentional  Compliance)

                4. พวกตั้งใจไม่ทำตาม แต่ไม่สำเร็จ (Unintentional Non-Compliance)

องค์กรภาครัฐ ควรเลือกคนขยัน แต่ไม่เก่ง  เพราะสามารถฝึกได้

องค์กรเอกชน  ควรเลือก ขยัน เก่ง

ตัวแบบทางการเมือง (Political  Model)    

การนำนโยบายไปปฏิบัติจะสำเร็จหรือล้มเหลว ขึ้นอยู่กับความสามารถในการเผชิญหน้า  การบริหารความขัดแย้ง  การแสวงหาผู้สนับสนุนหรือการยอมรับ  การโฆษณาชวนเชื่อ  การรู้จักสร้างเงื่อนไขและหาข้อต่อรองในการจัดสรรทรัพยากรทั้งระดับบุคคล  กลุ่มบุคคล หน่วยงาน ตลอดจนองค์การต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง  การสนับสนุนจากนักการเมือง สื่อมวลชน  กลุ่มอิทธิพล และกลุ่มผลประโยชน์  บุคคลสำคัญ  รวมถึงบุคลิกภาพ ความรู้ความสามารถ ความชำนาญในการต่อรองของผู้เล่น (players) แต่ละคน เป็นสำคัญ

ลักษณะเด่นคือ การเจรจา การประงานเก่ง  ความรู้ดี ความสามารถดี  ต่อรอง ล็อบบี้เก่ง

ลักษณะเด่น เอาของทุกลักษณะที่เด่นๆ มาใช้รวมกัน

สรุป  :  ปัจจัยในการนำนโยบายไปปฏิบัติ  ให้ได้ผลสำเร็จจะมีปัจจัยมากมาย  แต่พอที่จะสรุปได้ด้วย  ความรู้สามารถของผู้นำ ความร่วมมือของผู้ปฏิบัติ     และจะต้องมีการติดตามควบคุม  โดยต้องคำนึงถึงการปฎิสัมพันธ์ของสิ่งแวดล้อมด้วย

การวัดความสำเร็จ                 มิติที่ 1 ได้แก่ การวัดผลผลิต(out put) ผลลัพธ์(out come) ผลลัพธ์สุดท้าย(Ultimate outcome)

มิติที่ 2 ได้แก่ การวัดผลกระทบของนโยบาย(Impact)

                มิติที่ 3 ได้แก่ การวัดว่าผลของนโยบายมีประโยชน์ต่อประเทศชาติโดยรวม(overall benefit)ได้หรือไม่

มิติที่สอง   

ผลกระทบ : ผลสำเร็จของโครงการต้องเป็นความสำเร็จที่แท้จริง

•                    โครงการต้องไม่ก่อให้เกิดปัญหาต่อโครงการหรือนโยบายอื่นๆ

•                    โครงการต้องไม่ก่อให้เกิดปัญหาความเชื่อถือได้ของผลโครงการ

•                    โครงการที่สำเร็จจะต้องไม่มีปัญหาทางด้านมาตรการ จะต้องทำได้จริง เช่น

•                    โครงการที่สำเร็จจะต้องไม่มีปัญหาทางด้านมนุษยธรรมหรือศีลธรรม เช่น ฆ่าตัดตอน  แท้งเสรี ผลัดดันโรบินยา

นโยบายที่ดีจะต้องมี 2 ส่วน

1.               หลักการพื้นฐาน  เช่น พระบรมราโชวาท “ เราจะครองแผ่นดินดินโดยธรรม”

2.               นำไปสู่ผลลัพธ์สุดท้าย เช่น  “เพื่อประโยชน์สุขแห่งมหาชนชาวสยาม”

แนวคำถามของ อ.วัลลภ

1.               นโยบายสาธารณะคืออะไร  มีรูปแบบและตัวแบบ ว่ามีลักษณะอย่างไร อะไรบ้าง  จงอธิบายพร้อมตัวอย่าง นโยบายหรือโครงการ  เพื่อประกอบรูปแบบหรือตัวแบบ  ทั้งสองให้ชัดเจน ?