การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
                แนวความคิดเกี่ยวกับแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นมาจาก ความเชื่อด้านสังคมนิยม กับเสรีนิม โดย "ลัทธิสังคมนิยม" นั้น ทุกอย่างต้อง "Nationalised" คือ หากพูดให้ถึงก้นบึ้ง คนที่เชื่อแนวคิดนี้ จะต้องคิดว่า กิจการทุกอย่างควรเป็นเป็นของรัฐ และไม่เชื่อว่า "การแข่งขันจะทำให้เกิดประสิทธิภาพ" แต่ การให้สังคมเป็นเจ้าของเท่านั้น ที่จะนำมาซึ่งผลประโยชน์สูงสุดของสังคม ซึ่งเป็นความเชื่อของพรรคกรรมกรอังกฤษ หลังสงครามโลกครั้งที่สอง และได้โอนกิจการทุกอย่างเข้าไปเป็นของรัฐ ไม่ว่าเหมืองแร่ อุตสาหกรรมหนัก เรียกว่ายุค Command Height และทำให้ยุค 1960-1980 เป็น "ยุคทองของสหภาพแรงงาน" ที่สหภาพแรงงานใหญ่กว่ารัฐ มีการประท้วงตลอดเวลา จนนำไปสู่ความวุ่นวายของสังคม และระบาดไปทั่วโลก หากใครศึกษาให้ดี ยุคนั้นเรียกว่า "ยุคสหภาพมาแล้ว" ประเทศไทย ตัวอย่างคลาสสิค คือ การประท้วงของสหภาพการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ประท้วงได้ทั้งปี จนคนรำคาญ

เมื่อสังคมอังกฤษรำคาญมากขึ้น และเศรษฐกิจตกต่ำอย่างรุนแรง อุตสาหกรรมแข่งขันสู้ต่างประเทศไม่ได้ เพราะมีการประท้วงตลอดเวลา ผลผลิตลดลง ก็นำไปสู้ยุคของพรรคอนุรักษ์นิยม "สตรีเหล็กมากาเร็ต แธทเชอร์" ที่ขึ้นมาและประกาศจะปฏิรูปทุกอย่าง ให้มีความเสรีทางเศรษฐกิจมากขึ้น และแธทเชอร์ก็ประกาศขายกิจการของรัฐทุกชนิด และสู้กับสหภาพอย่างถึงพริกถึงขิง จนอังกฤษเป็นประเทศแรกๆ ที่ขายกิจการรัฐวิสาหกิจ หลังจากนั้น เศรษฐกิจของอังกฤษก็ฟื้นตัว และทำให้แธทเชอร์และพรรคอนุรักษ์นิยมครองอำนาจถึง 18 ปี ตั้งแต่ปี 1979-1997 เรียกว่ายุค The Great Divestiture เมื่อโทนี่ แบลร์ ขึ้นมา ก็ไม่ได้ล้มนโยบายแธทเชอร์ แค่เก็บภาษีที่เรียกว่า Windfall Tax เพิ่มขึ้นเท่านั้น
แนวความคิดเกี่ยวกับการปรับโครงสร้างกิจการสาธารณูปโภคทั้งหมด เกิดขึ้นมากจากแนวคิดที่ต้องการเพิ่มประสิทธิภาพของกิจการเหล่านี้ โดยมีข้อสมมุติฐานว่า "การแข่งขัน" จะทำให้ธุรกิจมีประสิทธิภาพเพิ่มสูงขึ้น ดังนั้นจึงต้องพิจารณาว่า กิจการสาธารณูปโภคอะไรที่แข่งขึ้นได้ กิจการหมายถือ "กิจกรรม หรือ Activities" อะไรที่แข่งขันจะนำไปสู่ประสิทธิภาพ กิจกรรมอะไรที่แข่งขันแล้วจะทำให้สังคมเสียประโยชน์มีกิจการที่ Natural Monopoly เท่านั้นที่แข่งขันแล้วสังคมจะเสียประโยชน์ เพราะทำให้ต้นทุนทางสังคมสูงขึ้น ในธุรกิจไฟฟ้าก็จะมีกิจการ "สายส่ง" และ การจำหน่ายไฟฟ้าบางระดับ เพราะหากสร้างสายส่งแรงสูง 2 สายไปเมืองเดียวกัน ก็จะเป็นการสิ้นเปลืองทรัพยากรของสังคม ใช้สายเดียวก็พอ แต่หากมีสายเดียวก็จะเป็นการผูกขาด

ดังนั้นกิจการนี้จึงต้องมีการ "กำกับดูแล" ราคา และบริการโดยรัฐ ส่วนการผลิตไฟฟ้า เป็นกิจการที่แข่งขันแล้วจะทำให้ต้นทุนต่ำลง ดังนั้น การผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. จึงให้เอกชนเข้ามาแข่งขันได้ ก็จะได้ต้นทุนต่ำลง โรงไฟฟ้าโรงไหน ต้นทุนค่าไฟฟ้าต่ำ ขายถูก ประชาชนควรจะมีสิทธิซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้านั้น หากโรงไฟฟ้าไหนต้นทุนแพง ค่าโสหุ้ยมาก คนงานมากขาดประสิทธิภาพ รัฐก็ไม่ควรอุ้มโรงไฟฟ้านั้น เพราะสังคมต้องซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้านี้แพง ทั้งๆ ที่มีโอกาสจะซื้อไฟฟ้าได้ต่ำกว่าหากผู้ผลิตรายอื่นเข้ามาเสนอราคาต่ำกว่า

ส่วนการเปลี่ยนมือความเป็นเจ้าของจากรัฐไปสู่เอกชน จะทำให้เกิดประสิทธิภาพหรือไม่ ตรงนี้ต้องยอมรับว่าเอกชน มีสัญชาติญาณของการแข่งขันและการลดต้นทุนดีกว่ากิจการของรัฐ ดังนั้นจึงมีเหตุมีผลที่ว่า หากเปลี่ยนมือไป สู่เอกชนแล้ว โรงไฟฟ้าแห่งนั้นจะมีต้นทุนการผลิตที่ต่ำลง ซึ่งแม้แต่การเปลี่ยนมือบางส่วนก็จะทำให้ประสิทธิภาพสูงขึ้น เพราะเอกชนต้องการข้อมูลที่โปร่งใส

ส่วนคำถามที่ว่า "แปรรูปแล้วค่าไฟฟ้าจะถูกลงหรือไม่" คำตอบไม่ได้อยู่ที่การแปรรูปอย่างเดียว แต่อยู่ที่ "ระบบกำกับดูแล" ของรัฐว่าจะใช้ระบบกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพหรือไม่ ซึ่งมีให้เลือกใช้หลายระบบเช่น RPI-X, Marginal Cost Pricing ฯลฯ นอกจากนี้ "องค์กรกำกับดูแล หรือ Regulator ต้องมีอิสระและรับผิดชอบต่อผู้บริโภค หากแปรรูปแล้ว บริษัทที่เปลี่ยนมือเป็นเอกชนยังสามารถผูกขาดและครอบงำตลาดได้ ก็จะไม่ทำให้ประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น แต่อาจจะเลวร้ายลงยิ่งกว่าเดิม ดังนั้นทางที่ควรจะต้องทำคือ Restructuring หรือปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้าก่อนแล้วจึงแปรรูปทีหลัง เพราะหากแปรรูปก่อนปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้า ก็จะล้มเหลวเพราะบริษัท กฟผ. ใหม่ยังคงผูกขาดกิจการไฟฟ้าเหมือนเดิม

การพิจารณาว่าอะไรเป็นสมบัติของชาติไม่ได้อยู่ที่ว่า รัฐเป็นเจ้าของกิจการนั่นหรือไม่ หากรัฐเป็นเจ้าของ แต่ประชาชนหรือผู้บริโภคไม่ได้ประโยชน์ ต้องเสียค่าใช้บริการที่สูงกว่าความจำเป็น คุณภาพของบริการต่ำ รวมทั้งรัฐต้องเอาภาษีของประเทศชาติไปอุดหนุนในกิจการเหล่านี้สังคมก็ไม่ได้ประโยชน์อะไรจากกิจการที่อ้างว่าเป็นสมบัติของชาติเหล่านี้ ดังนั้น คำว่า "ผลประโยชน์ของประเทศชาติ" จึงควรมีการนิยามที่เป็นรูปธรรมที่ชัดเจนจับต้องได้ ไม่ใช่ยกคำพูดขึ้นมาสวยหรู ผลประโยชน์ของประเทศชาติ ในกรณีของ "กิจการสาธารณูปโภค" จึงควรจะหมายถึง กิจการเหล่านั้น ต้องสามารถ "จัดบริการให้แก่ประชาชนหรือผู้บริโภคได้อย่างทั่วถึง มีคุณภาพบริการที่ดี แหละค่าบริการต่ำที่สุด" ซึ่งค่าบริการหรือราคา จะต่ำได้ ก็ต่อเมื่อ กิจการสาธารณูปโภคแห่งนั้นต้องผลิตบริการของตนด้วย "ต้นทุนต่ำ" ซึ่ง "การผูกขาด" ไม่มีทางที่จะทำให้ผู้บริโภคได้ค่าบริการที่ต่ำได้ ยกเว้น "กิจการนั้นมีลักษณะของการผูกขาดโดยธรรมชาติ" และการแข่งขัน ก็จะนำไปสู่การบริหารจัดการที่ดี ต้นทุนต่ำลง

ในกรณีของ กฟผ. ที่อ้างว่า "เป็นสมบัติของชาติ" ประชาชนเจ้าของประเทศควรจะได้ประโยชน์อย่างเป็นรูปธรรม คือ บริการครอบคลุม ค่าไฟฟ้าถูก และต้องไม่มีไฟฟ้าดับ (ตัวชี้วัดคุณภาพบริการ) การที่รัฐหรือเอกชนจะเป็นเจ้าของหรือไม่จึงไม่มีความสำคัญแต่อย่างใด เพราะหากเอกชนเป็นเจ้าของแล้ว สามารถบริการผู้บริโภคได้อย่างทั่วถึง ราคาต่ำ ไฟฟ้าไม่ดับ ประโยชน์ต่อสังคมก็จะมีมากกว่ารัฐเป็นเจ้าของแล้วจัดบริการไม่ได้อย่างที่เอกชนทำ นอกจากนี้เอกชนเป็นเจ้าของรัฐก็ยังคงเก็บภาษีเข้ารัฐ มีรายได้จากกิจการนั้น เหมือนกับที่รัฐเป็นเจ้าของอยู่ดี ดังนั้น ใครเป็นเจ้าของจึงไม่มีความแตกต่างเกี่ยวกับรายได้เข้ารัฐ

เป้าหมายของรัฐเกี่ยวกับกิจการสาธารณูปโภค ไม่มีอะไรมาก นอกจากการจัดบริการต่างๆ ให้แก่ประชาชนอย่างทั่วถึงทุกคน ราคาต่ำ คุณภาพบริการที่ดี

การแปรรูปเขาเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า การกระจายทุนไปสู่ภาคประชาชนทำให้เป็น Popular Capitalism อย่างแท้จริง
เพราะอะไรหรือครับ เพราะระบบทุนนิยม "มุ่งแสวงหากำไร" หากทุกคนถือหุ้นกิจการต่างๆ ของชาติ "กำไร" ก็จะกระจายไปสู่ผู้ถือหุ้น" ที่เป็น ประชาชนส่วนใหญ่ มันก็เหมือนวงกลม คือ ผู้ใช้บริการคือ "Consumers" มีสองสถานะคือ ผู้บริโภค และ เจ้าของทุน ในฐานะผู้บริโภค เขาก็จะต้องจ่ายค่าบริการ ในฐานะเจ้าของทุน เขาก็จะได้กำไร ตอบแทน หากเขาอยากใช้บริการในราคาต่ำ เขาก็จะได้กำไรน้อย ได้เงินปันผลต่ำ หากอยากได้เงินปันผลมาก เขาก็จะต้องจ่ายค่าบริการแพง เหมือนเงินโอนจากกระเป้าซ้ายไปกระเป๋าขวา ดังนั้น "พนักงานรัฐวิสาหกิจ" จึงมีหน้าที่เพียง "จัดบริหารให้มีประสิทธิภาพ ด้วยต้นทุนต่ำสุด บริการดีที่สุด" แค่นั้นเองครับ แต่วิธีที่จะวัดประสิทธิภาพดีที่สุดคือ "กำไร" ครับ ไม่มีวิธีอื่นได้ผลมากไปกว่านี้ครับ ในประเทศอังกฤษ ประชาชน จำนวนมากถือหุ้นครับ เป็น Popular Capitalism (ประมาณว่ามีประชาชนประมาณ 10 ล้านคนถือหุ้นในกิจการรัฐวิสาหกิจ ถือเป็นการกระจายทรัพย์สินของรัฐเข้าไปอยู่ในมือประชาชนมากที่สุด) หรือระบบทุนนิยมใกล้เคียงกับอุดมคติมากที่สุด คิดง่ายๆ หากทุกบริษัทในสังคม มีประชาชนทุกคนถือหุ้น กำไร ก็จะตกอยู่กับ ประชาชนนั้นแหละครับ

สิ่งที่พนักงานรัฐวิสาหกิจควรได้รับ จึงควรเป็นแค่ค่าจ้างนะครับ และไม่ควรสูงกว่าตลาดมากนัก เช่น ตำแหน่งคนขับรถในตลาดแรงงาน เดือนละ 8,000 บาท แต่ พนักงานขับรถ กฟผ. ได้ 40,000 บาท ส่วนเกิน 32,000 บาท จาก ค่าแรงเฉลี่ย คือ สิ่งที่เรียกว่า "ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic Rent)" ค่าเช่าในทางเศรษฐกิจ ตามหลักเศรษฐศาสตร์แล้วไม่ควรมี เพราะไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์กับสังคม ไม่ได้ทำให้ Productivity สูงขึ้น เป็นแค่เงินโอน ทางสังคม เท่านั้น เป็นการเอาเปรียบสังคม เพราะไปครอบครองสมบัติทางสังคม ที่ไม่ก่อให้เกิดผลผลิต

ปัจจุบัน พนักงาน กฟผ. ได้รับค่าเช่า ทางเศรษฐกิจสูงมาก เป็นกลุ่มที่เอาเปรียบสังคม เพราะไปครอบครองสมบัติสาธารณะ แล้วเก็บค่าเช่าเข้ากระเป๋าตัวเอง พวกเขาจึงห่วงแหนสมบัตินี้ ไว้เพื่อประโยชน์ส่วนตน แต่หาใช่เพื่อประโยชน์ต่อสังคมไม่

ศัพท์ Privatisation มีคำตรงกันข้ามคือ Nationalisation (การโอนกิจการเป็นของรัฐ)
- Nationalisation มีรากฐานปรัชญาอยู่ที่แนวคิด "สังคมนิยม (Socialism)" ที่สมบัติทุกอย่างควรเป็นของสังคม รัฐคือตัวแทนของสังคม
- Privatisation มีรากฐานปรัชญาอยู่ที่แนวคิด Neo-Liberalism ที่ เอกชนควรเป็นเจ้าของสมบัติ รัฐเป็นเพียงคนรักษากติกา การแข่งขันจะทำให้เกิดประสิทธิภาพ มีศัพท์ที่เกี่ยวข้องคือ Liberalisation (การเปิดเสรี)

ส่วนแนวคิดที่ว่า กิจการอะไรควรให้สังคมเป็นเจ้าของนั้น ดูที่ว่ากิจการนั้นเป็น Natural Monopoly หรือไม่ ที่การผูกขาดทำให้ต้นทุน Average cost ลดต่ำลง กว่า Marginal Cost ซึ่งการผูกขาดทำให้เกิดประสิทธิภาพ ธุรกิจหนึ่งอาจมีกิจกรรมที่เป็นทั้งสินค้าปกติ และกิจกรรมที่มีลักษณะ Natural Monopoly ซึ่ง มีศัพย์อีกตัวคือ Regulator เป็นผู้กำกับกิจการนี้ ไม่ให้ Firm ตั้งราคาสูงกว่า Average Cost

อุปสรรค ของการแปรรูปที่ทำให้ด้อยประสิทธิภาพเท่าที่จำได้สองข้อคือ Barrier to entry ทำให้เจ้าของกิจการเอกชนครอบครองตลาดได้ อีกข้อหนึ่งคือ Capture คือ การที่ผู้อยู่ในวงการธุรกิจภายใต้การกำกับดูแล เข้าไปมีอิทธิพลต่อ Regulator เช่น ตั้ง คนจาก กฟผ. ไปเป็น Regulator ทำให้พวกนี้กำหนดนโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อ กฟผ. ส่วนข้ออื่นๆ อีกสามข้อจำไม่ได้แล้ว